Budget de la justice : analyse dans le cadre du printemps de l’évaluation

Publié le 11/06/2021 dans les catégories Justice

Le printemps de l’évaluation est l’occasion de faire un travail qui évalue une politique publique sur un périmètre donné pour l’année écoulée (ici 2020) et de mettre parallèlement la focale sur un sujet spécifique de cette politique publique générale. Cette année, Patrick Hetzel a retenu le thème des moyens accordés au ministère public. Il est donc intervenu en commission des finances, en présence du Garde des Sceaux, pour exposer son analyse concernant le ministère de la justice. Cette intervention fut l’occasion de mettre en lumière les importants problèmes de pilotage qui se posent pour le ministère de la justice.

Voir la Synthèse du rapport de la Mission Justice.

Voir le Rapport complet de la Mission Justice.

« Monsieur le président, Monsieur le ministre, Mes chers collègues,

En 2020, la mission Justice a bénéficié de moyens en augmentation. Les engagements ont atteint 10 milliards d’euros, soit 10 % de plus qu’en 2019 et 20 % de plus qu’en 2018. Les paiements s’élèvent à 9,2 milliards d’euros, soit 3 % de plus en 2019 et 6 % de plus qu’en 2018.

Les emplois du ministère de la justice sont également en progression, avec un plafond d’emplois réalisés à 99 %, soit 86 736 ETPT (équivalents temps plein travaillés) en 2020, contre 85 341 en 2019, et un schéma d’emplois de 2 419 ETP, supérieur de 49 ETP à la prévision.

L’augmentation globale des moyens vaut pour chacun des programmes de la mission.

Pourtant, malgré la hausse des moyens, les indicateurs laissent entrevoir une dégradation des performances du ministère de la justice.

Certes, l’exercice 2020 a été marqué par la grève des avocats en début d’année puis par la crise sanitaire, avec notamment un fort ralentissement de l’activité judiciaire durant le premier confinement.

Néanmoins, les événements exceptionnels n’expliquent pas tout. Année après année, on constate un décalage croissant entre le discours de la Chancellerie et les résultats obtenus. Le ministère continue d’essayer de camoufler sa mauvaise gestion derrière un manque de moyens budgétaires et humains ; cela n’est plus acceptable !

Pour illustrer mon propos, je me concentrerai sur les deux programmes les plus importants de la mission : la justice judiciaire et l’administration pénitentiaire.

Sur le programme 166 Justice judiciaire, les dépenses de personnel ont été intégralement consommées, soit 2,4 milliards d’euros, pour 1 000 créations de postes. À cet égard, il faut noter que les recrutements de magistrats et de juristes assistants ont dépassé la prévision.

S’agissant des dépenses hors titre 2, on peut se réjouir de la maîtrise des frais de fonctionnement des juridictions. Néanmoins, le manque de pilotage des frais de justice est patent ! Malgré le ralentissement de l’activité judiciaire, ils font l’objet d’une sur-exécution de 11 %. Les sur-exécutions année après année deviennent très problématiques. Je ne suis pas le seul à le dire : la situation a conduit le CBCM  (contrôle budgétaire et comptable ministériel) à donner un avis assorti de très fortes réserves quant à la soutenabilité du programme 166. Le ministère a-t-il seulement la volonté de changer quoi que ce soit ?

Les moyens augmentent… mais les délais de jugement explosent ! Le délai moyen de traitement des procédures civiles atteint 14 mois dans les tribunaux judiciaires et 17 mois dans les cours d’appel. Le délai de convocation par un officier de police judiciaire devant le tribunal correctionnel dépasse désormais les dix mois, alors qu’il devrait être inférieur à six mois. Pas moins de 60 % des juridictions dépassent le délai de traitement cible. Ces chiffres sont très préoccupants ! Et ils ne résultent pas uniquement de la crise sanitaire. L’allongement des délais de jugement est une tendance de long terme. Et, Monsieur le ministre, ce n’est pas avec les moyens temporaires que nous avez pu annoncer que ce problème sera résolu.

En outre, je tiens à souligner qu’un certain nombre d’indicateurs prévus dans le rapport annuel de performance ne sont toujours pas renseignés. Cela est révélateur du manque de pilotage de la Chancellerie. Il s’agit aussi d’un manque de considération pour le Parlement : c'est le principe même de la LOLF (loi organique relative aux lois de finances) que de fournir des informations au Parlement afin que celui-ci puisse exercer efficacement son rôle de contrôle. Monsieur le ministre, il est urgent que le ministère renseigne les indicateurs de performance qui ne le sont pas !

J’en viens au programme 107 Administration pénitentiaire.

Là encore, l’augmentation des moyens est en décalage avec la dégradation des conditions de détention et les retards du plan de construction de 15 000 places de prison d’ici à 2027.

Le niveau des engagements s’élève à 4,4 milliards d’euros en 2020 ; il est très élevé en raison de nombreux reports d’AE (autorisations d’engagements) de 2019. On pourrait se réjouir de cette accélération des investissements. Toutefois, je regrette qu’elle soit aussi tardive et il y a fort à parier que les retards pris en début de mandat ne seront jamais rattrapés.

Quant aux paiements, ils atteignent 3,8 milliards d’euros, soit une sous‑exécution de 2,5 %, avec une nouvelle sous-consommation des crédits d’investissement.

En réalité, Monsieur le ministre, il est plus que probable que le plan prison connaîtra des retards. Pour les 7 000 premières places annoncées d’ici 2022, aucune nouvelle livraison n’est intervenue en 2020 et le lancement des travaux n’est effectif que pour 46 % d’entre elles – moins de la moitié à quelques mois de l’échéance.

Quant aux conditions de détention, malgré la baisse de la population carcérale en 2020, elles continuent de se dégrader. La densité carcérale demeure très préoccupante pour les maisons d’arrêt, avec un taux d’occupation de 120 % et le nombre d’actes de violence contre le personnel pénitentiaire augmente.

Enfin, il me reste à évoquer la transformation numérique du ministère de la justice. La crise a certes joué un rôle de catalyseur en accélérant le déploiement des ordinateurs portables, la mise à niveau du réseau privé virtuel et les outils de visioconférence. Néanmoins, elle a aussi mis en évidence les retards pris par la Chancellerie.

Pourtant, les moyens mis à la disposition du ministère ne sont pas négligeables : 530 millions d’euros et 260 emplois supplémentaires sur cinq ans ; cela n’est pas négligeable !

Cela révèle, là encore, un manque de pilotage du plan de transformation numérique ainsi qu’une tendance à la dispersion des moyens – je rappelle que, depuis 2017, plus de soixante-dix projets différents ont été lancés.

En conséquence, je fais mienne la recommandation de la Cour des comptes de réorienter la stratégie numérique du ministère de la justice. Il convient de redéfinir les priorités pour aller à l’essentiel et accélérer la conduite des projets dont la valeur ajoutée est la plus grande.

S’agissant du thème d’évaluation, j’ai choisi de travailler sur les moyens affectés au ministère public.

Le manque de moyens du ministère public n’est pas une question nouvelle. Les travaux que j’ai conduits confirment le décalage entre, d’une part, les moyens affectés au ministère public et, d’autre part, les missions qui lui sont confiées et la charge de travail croissante des parquets.

Ainsi, le rapport 2020 de la CEPEJ (Commission européenne pour l'efficacité de la justice) prend notre pays en contre-exemple et indique que : « la France affiche le plus petit nombre de procureurs en Europe ou presque (3,0 pour 100 000 habitants), ces derniers devant, malgré tout, gérer un nombre très élevé d’affaires (6,6 pour 100 habitants) et exercer un nombre record de fonctions » !

D’une manière générale, on observe une forte augmentation de la charge de travail des parquets depuis vingt ans sous l’effet, notamment, d’une complexification croissante de la procédure pénale. Outre une perte d’attractivité du ministère public, soulignée par un rapport de l’Inspection générale de la justice en 2018, cette situation entraîne également une tendance au délaissement de certaines missions et un travail constamment « en mode dégradé » – une expression qui ne vient pas de moi mais que j’ai plusieurs fois entendu en audition.

La loi de programmation et de réforme pour la justice, que nous avons collectivement votée en 2019, tend à augmenter les moyens des parquets, même s’il n’est pas possible d’isoler précisément au sein de la mission Justice les crédits et les emplois affectés au parquet. Le taux de vacance chez les magistrats du ministère public est en baisse, mais il demeure important chez les greffiers tandis que l’équipe autour du magistrat est toujours moins étoffée au parquet qu’au siège.

Toutefois, des marges de progrès subsistent sur la charge de travail des parquets, la bonne allocation des moyens budgétaires et humains entre juridictions ainsi que le développement des outils numériques. Je ne saurais, Monsieur le ministre, que vous encourager à accélérer les efforts engagés et à tirer pleinement profit des moyens record que le Parlement vous a confiés dans la loi de finances pour 2021.

Je vous remercie pour votre attention ».

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